Исполнение майских указов президента возможно, но для этого нужно многое поменять, поскольку проблемы нереализации показателей, которые там заложены, в том числе связаны с организационными и управленческими моментами и плохим контролем, сказала председатель Счетной палаты Татьяна Голикова в эфире программы "Мнение".
- Здравствуйте, Татьяна Алексеевна! Счетная палата подвела итоги работы в 2015 году. С отчетом вы выступали в Совете Федерации. Но, помимо деталей этого отчета, которого мы, так или иначе, коснемся, все-таки главное: вы согласны с теми, кто считает, что экономика в России стабилизировалась и сейчас находится в устойчивом состоянии?
- Я бы согласилась с мнением скорее, что она не стабилизировалась, а приспособилась. И это, наверное, закономерное следствие 2014 и 2015 года. Наверное, мы научились реагировать на ту ситуацию, в которой оказались во второй половине 2014 года. И в определенной степени научились выстраивать свои решения, свои мероприятия под те вызовы времени, которые сегодня есть. Не все, конечно, получается, не все, наверное, делается, что должно было бы делаться, не все так оперативно, как хотелось бы, но в целом тот набор мер дал возможность именно приспособиться.
- Деятельность Счетной палаты направлена как раз на выявление того, что не получается. И список получился довольно внушительным в этом смысле. Счетная палата в прошлом году обеспечила возвраты больше 10 млрд руб. бюджетных средств. В пересчете на число ваших сотрудников получается, что каждый сотрудник смог вернуть около 9 млн руб. Очень продуктивно. Но нужно сказать, что ваши успехи, ваша продуктивность в этом смысле означает провалы в деятельности тех, кто отвечает за те или иные направления в нашей экономике.
- Мы прежде всего нацелены на то, чтобы, видя проблемы и недостатки, а также пробелы в законодательстве, стараться (я даже использую такой термин - "подсказать") нашим коллегам из правительства, что не так и где нужно что-то поменять. Не все адекватно реагируют на наши предложения. Иногда приходится доводить, к сожалению, до предписаний, административных протоколов с соответствующими административными штрафами. Но, тем не менее, мне кажется, что работа все-таки движется в некотором позитивном направлении.
Такой опыт серьезный, и мы, и, как мне кажется, правительство РФ приобрели, когда мониторили исполнение антикризисного плана 2015 года. Возможно, ни та сторона, ни наша сторона не ожидали, что мы будем находиться в определенном градусе критичности, но, тем не менее, уже к концу 2015 года мы как-то научились в этой части совместно работать, с тем чтобы реагировать и принимать те решения, которые нужны. Но нельзя же не признавать в том числе каких-то позитивных изменений. И это было бы неправильно, если бы контрольный орган только ругал и не говорил о том, что что-то меняется в положительную сторону. Есть же какие-то результаты, которые все объективно признают и которые в том числе получились благодаря принятым мерам.
- Но вы по-прежнему настаиваете на том, что деньги в экономике есть, вопрос к их эффективному использованию. И на это указывают тезисы о неисполнении бюджетных ассигнований целым рядом ведомств.
- К сожалению, это такая застаревшая проблема. И мы указывали и в 2013, и в 2014, и в 2015, и, более того, продолжаем указывать в 2016 году, что резервы у бюджета есть. Мне сложно говорить о резервах бюджетов субъектов, насколько они там таковые есть, скорее нет, чем есть в таком объеме, как в федеральном бюджете. Но у нас есть, как я люблю говорить, второй бюджет, "околобюджет" - это связано с растущей дебиторской задолженностью, с неотработанными авансами. Но, наконец-то, по результатам исполнения того поручения президента, которое он давал в августе прошлого года, сейчас приняты два документа правительства по работе и с доходами, и с расходами, которые имеют некоторые планы, включая вопросы дебиторской задолженности, изменения нормативной базы по очень многим документам, которые, я надеюсь, если будут реализованы, то это даст возможность, с одной стороны, мобилизовать дополнительные средства в бюджет, с другой стороны, переструктурировать расходы, опираясь на неэффективность в тех или иных сферах и переадресуя их на те приоритетные сферы, которые нужно сегодня поддерживать. Если это произойдет, то это будет серьезное изменение структуры расходов и серьезное изменение приоритетов. Мне кажется, что эту работу нужно очень предметно провести.
- О каких объемах дополнительных средств может идти речь, и сходитесь ли вы с другими ведомствами в понимании приоритетов, приоритетных отраслей?
- Вы знаете, в приоритетах скорее сходимся. Все отмечают, что основной наш приоритет – инфраструктура. Но там как раз у нас и больше всего проблем с точки зрения эффективности использования ресурсов. Что касается оценок возможного поступления дополнительных доходов или аккумулирования расходов за счет их более эффективного использования, я всегда называла цифру - 1 трлн. Я никогда не откажусь от этой цифры, потому что и на сегодняшний день у меня есть понимание того, что если очень жестко провести работу и по дебиторской задолженности по доходам, и по более эффективному использованию расходов, мы совершенно спокойно можем найти триллион.
- Минфин сейчас рассчитывает на возврат 450 млрд руб. от неизрасходованных средств госкомпаний, оставшихся на депозитах. Вы считаете, это адекватная сумма тому, что могло бы быть?
- Надо сказать, что сейчас то, что они смогли сделать уже по факту, они смогли собрать на казначейских счетах - пока без зачисления в бюджет, просто на казначейских счетах - по состоянию на 1 апреля 2016 года почти 139 млрд руб. Что касается 450 млрд: для того чтобы аккумулировать такую большую сумму, нужно принять законодательные изменения, которые позволяют изымать у компаний какую-то часть средств, которые они размещают на депозитах. Это очень сложная тема. Такой проект обсуждается. Но приобретет ли он силу закона, в том числе с учетом сроков работы нашего парламента и окончанием сессии, в 2016 году - не знаю, у меня есть сомнения по этому поводу.
Но если более предметно работать по этой теме, то сейчас, проводя заседание коллегии по рассмотрению отчета об исполнении бюджета за 2015 год, мы видим прекрасно, что государственные компании распределили деньги вниз, те, которые ранее на верхних счетах находились, они их опустили вниз, с тем чтобы их не перечислять на счета казначейства. Вот если бы этого не было и если б не было эксклюзивных решений, такие у нас, к несчастью, есть, тогда, может быть, можно было к 1 июля аккумулировать ту сумму, о которой идет речь.
- В продолжение темы эксклюзивных решений: как вы можете прокомментировать решение правительства забирать у государственных компаний до 50% прибыли, то есть обязать их направлять на выплату дивидендов до 50% прибыли?
- Это один из элементов консолидации бюджетных ресурсов. Ничего катастрофического для компании в этом нет, потому что объемы средств на депозитах растут. Это подтверждается всеми отчетными документами, всеми отчетными формами. И более того, мы прекрасно видим, что даже когда существовала норма 25% прибыли, ее очень многие не исполняли, либо были эксклюзивные решения по поводу того, что кому-то можно вообще не перечислять, кому-то можно перечислять в меньшем объеме, а кто-то вообще сам принимал решение ничего не перечислять.
- Эта практика продолжается, Татьяна Алексеевна? Сейчас тоже есть специальные решения?
- Сейчас пока их нет.
- Но по "Роснефти" уже есть.
- Ну, я имею в виду применительно к бюджету, который мы видим. Что касается "Роснефти", может быть, это и оправданно с учетом грядущей продажи "Роснефтегаза" и поступления соответствующих средств дохода от продажи.
- Там сразу ряд и других компаний появился.
- Пока мы этого не видим. Здесь, как мне кажется, нужна очень предметная работа всех главных распорядителей, в ведении которых находятся либо соответствующие унитарные предприятия, либо - условно в ведении - госкомпании, которым они перечисляют субсидии или имущественные взносы. И, конечно, Росимущество. Потому, что, к сожалению, работа по контролю за перечислением дивидендов не была налажена должным образом во все предыдущие периоды времени. Не думаю, что какой-то прорыв здесь может произойти, хотя, конечно, объем поступлений по этой статье в бюджет достаточно приличный. Но это нужно жестко, очень жестко отслеживать.
- Наверняка такой же скрупулезной работы требует и программа приватизации. Как вы ее оцениваете и как вы оцениваете корреляцию вопроса о прибыли, которую государство намерено взимать с госкомпаний, и планов по приватизации. Зачем продавать предприятие, которое приносит прибыль сейчас?
- Как такового плана приватизации, к которому мы привыкли, если говорим о законе о бюджете, нового, его нет. Пока есть маленький план приватизации, который сопровождал закон о бюджете 2016 года, где циферки весьма скромные стоят. Это те планы, которые обсуждаются в публичном пространстве и ради которых принимаются соответствующие решения. Это возможность пополнить бюджет и найти дополнительные источники финансирования дефицита бюджета в условиях недобора того объема доходов, который изначально планировался в 2016 году. Никакой катастрофы, я думаю, здесь нет. Сожалеть приходится только об одном, что это будут разовые доходы бюджета.
- Что вы можете сказать об эффективности прогнозирования событий в экономике ответственными за это ведомствами?
- Поскольку мы являемся публичным органом, то свое отношение всегда в заключении на проект бюджета высказываем публично. И в этом смысле я бы хотела обратить внимание на наше заключение, которое мы давали и на прогноз 2015, и на прогноз 2016 года, и указывали на те проблемы, которые будут. К несчастью, многие из них подтвердились, и поэтому в том числе были недостоверными отдельные показатели расчетов дохода бюджета, которые потом и были не исполнены.
Но мы высказываем свою точку зрения, и применительно к прогнозу правительство может это учитывать, а может не учитывать. Другое дело, что потом, когда мы высказываемся по поводу исполнения, к сожалению, очень многое из того, о чем мы говорили, подтверждается. Конечно, мы пытаемся соответствующую работу наладить. И в этом смысле как-то у нас с Минфином больше понимания складывается, чем, скажем, с министерством экономического развития в части прогнозов. Они в этом смысле обособленная структура. Скажем, я даже наблюдаю, что когда коллеги из Минфина, то есть их партнеры по правительству высказывают соответствующие замечания, с ними тоже не всегда считаются, хотя по логике с ними считаться должны, потому что они отвечают уже за последующее действие – за формирование бюджета. И надежность этих прогнозов во многом предопределяет надежность параметров бюджета и надежность последующего исполнения.
Мне кажется, что нужно очень серьезно поработать над достоверностью этих прогнозов. Причем в данном случае я говорю не о цене на нефть. Цену на нефть действительно очень сложно прогнозировать. Но другие взаимосвязи, которые в результате этого должны выстраиваться по макроэкономическим показателям, именно они имеют существенное значение для последующего расчета доходов. И вот здесь, конечно, я думаю, что поле для и совместной деятельности, и для индивидуальной деятельности министерства экономического развития еще имеется.
- Вы считаете оправданным прогноз о том, что экономика выйдет в плюс в ближайшие 2-3 месяца?
- У меня нет таких оптимистичных взглядов по поводу того, что через 2-3 месяца мы выйдем в рост. Конечно, нам всем этого бы очень хотелось, но, на мой взгляд, пока еще таких устойчивых предпосылок к этому нет.
- К вопросу все-таки об эффективном механизме инвестирования в инфраструктуру. Коль вы назвали эту сферу приоритетной, то выработан ли этот механизм, чтобы деньги действительно не оставались на счетах, и потом неудобно было всем, и государственным компаниям, которые отвечают за тот или иной проект, и Счетной палате, и правительству?
- Вы знаете, это очень комплексный вопрос и очень комплексная тема. У меня у самой как у специалиста в области финансов уже зреет некая новая методология по поводу того, как это должно было бы быть применительно к тому, если мы рассуждаем, скажем, о бюджете. У нас традиционно рассуждают так, что объем инвестиций в бюджете падает. Но никто не хочет разбираться с тем, почему он падает, какие истинные причины и падает ли он вообще.
Что я имею в виду? У нас есть как минимум три направления в бюджете, когда мы инвестируем. У нас есть прямые бюджетные затраты в бюджетные стройки, которые называются Федеральная адресная инвестиционная программа. И там действительно средства не такие уж большие - триллион с чем-то рублей. Но, к сожалению, год от года (и 2014 и 2015 год не исключение) запланированные объемы и количество объектов не выдерживаются. Причина тому есть – это, как правило, общая безалаберность в планировании и исполнении того, что тебе предписано. Вот так как есть, так и говорю.
Второе направление – это взносы в уставные капиталы и субсидии госкомпаниям. Тоже фиксируются факты, когда на протяжении ряда лет эти взносы и субсидии выделяются, но не используются для целей, ради которых они были выделены, и они-то и находятся, в том числе на депозитах. Есть третье направление, которое у нас появилось не так давно. Все громко говорили, что нужно использовать средства Фонда национального благосостояния на проекты по развитию инфраструктуры.
- И очень быстро его использовали, почти до конца.
- Нет, еще, слава Богу, он у нас в приличном объеме. Но все говорили, что это будет точно работать эффективно. Почему-то средства ФНБ все считают не средствами бюджета, хотя в бюджетном кодексе четко записано, что средства Фонда национального благосостояния и Резервного фонда – это такие же средства бюджета, как все остальные.
Что получили? Как вы уже знаете и слышали от нас неоднократно, средства ФНБ тоже не используются в том объеме, в котором они выделены. Только лишь по отдельным проектам они используются в полном объеме, а по значительному количеству они тоже находятся в тех же самых депозитах и так далее.
Мне кажется, что применительно к взносам и субсидиям давно назрело время в принципе менять механизм. Мы ушли вообще от конкурентной экономики. Может быть, не совсем еще ушли, это неправильно я сказала, но мы медленно уходим от конкурентной экономики через различные механизмы субсидий, взносов, мы уходим от закупок, мы выстраиваем такие системы, которые позволяют конкретной организации или конкретной компании получать под конкретные цели.
А отсюда идут все проблемы, которые связаны с эффективностью, со справедливостью или обоснованностью установления начальной и максимальной цены контракта, процедурами, которые нужно соблюдать. Для бюджетников это закон № 44-ФЗ, который более или менее выстраивает прозрачную схему, для не бюджетников это закон N 223-ФЗ, который им достаточно широкое поле деятельности открывает.
Сейчас так удобно объяснять, что вот у нас кризис, поэтому мы должны поддержать предприятие, у нас большие авансы, закупки у единственного. Но как раз это-то и позволяет уходить от правильных бюджетных и законных процедур и использовать деньги в том объеме, которые на эту цель выделялись. Буквально сегодня мы обсуждали тему с казначейством. Вот все ругают казначейское сопровождение. Конечно, не нравится контроль. Но это абсолютно правильная система с точки зрения отслеживания всех финансовых потоков. Буквально сегодня говорили о том, что есть контракт, стоимость контракта, скажем, 12 млн руб. И если по всей цепочке открыты лицевые счета по казначейскому сопровождению, то на конце вы увидите, что этот контракт уже не 12 млн стоит, а 6 млн. По всей цепочке все себе получили соответствующий процент. При этом это все законно.
- То есть это не коррупция?
- Это надо еще доказать. Но сегодня законодательство выписано таким образом, который позволяет посредникам, которые не имеют соответствующей квалификации, соответствующих компетенций, оставлять себе 0,5-2% от контракта.
- Это как комиссия за обслуживание получается?
- Ну, типа да. Все законно.
- То, что население России становится беднее, ставит под угрозу исполнение майских указов президента, в части социальных гарантий прежде всего. Очень многое из этих указов связано с возможностями российских регионов. На них переложена ответственность за повышение зарплат целому ряду категорий граждан. Вы регулярно говорите о накапливающемся долге в регионах. И эта проблема тоже не уходит с повестки. Как это все связать вместе и вывести в плюс?
- Можно ли исполнить майские указы? Думаю, что при определенном, в том числе административном, ресурсе можно многое поменять. Потому что отдельные проблемы, которые у нас возникают, не реализации тех или иных показателей, которые там заложены, в том числе связаны с организационными и управленческими моментами и плохим контролем за тем, что должно происходить.
Но, безусловно, деньги играют одну из решающих ролей в реализации этих показателей. И если обращаться к теме сбалансированности, то определенные усилия предпринимаются в этом направлении. И даже есть текущий небольшой позитивный результат, который в основном связан с тем, что Минфин в этом году, в отличие от всех предыдущих лет, выдал бюджетные кредиты опережающими темпами прямо в первые 4 месяца 2016 года.
К чему это привело? Это привело к тому, что госдолг на 1 мая сократился на 26 млрд по отношению к 1 января. Это небольшой позитивный сдвиг – всего 1,15%, но это сдвиг, это хороший сигнал. Но нам важно обращать внимание на структуру долга, то есть куда идет крен, в сторону бюджетных, более дешевых кредитов или в сторону коммерческих, более дорогих, которые требуют соответствующего обслуживания и вытесняют в том числе другие расходы из бюджетов регионов. Вот по состоянию на 4 месяца структура долга улучшилась. То есть объем бюджетных кредитов у нас сейчас составляет 44,5%, он возрос существенно. Это очень неплохой результат, но главное - его закрепить. Главное, чтоб он не был текущим результатом на конкретную дату.
- То есть, чтобы не росли коммерческие долги?
- Да, чтобы не росли коммерческие долги, а это самая большая проблема, потому что в целом-то несбалансированность бюджетов регионов достаточно высокая. И это началось до майских указов, я бы так сказала. Обязательства, возникшие из майских указов, добавили в ту копилку, которая уже копилась, потому что мы передавали полномочия регионам, закрепляли за ними новые полномочия. Не всегда сопровождали это соответствующим закреплением доходов или выделением финансовой помощи. И кто-то, у кого был профицит бюджета, тот вполне мог справляться с этими полномочиями. А кто имел и так большой дефицит, тот получил его еще в большем объеме. Ну а, естественно, когда добавилось новое, то добавилось новое.
Поэтому сейчас, в том числе по результатам наших контрольных мероприятий по поручению (зампредседателя правительства Дмитрия - прим. ред.) Козака в правительстве на базе Минфина создана соответствующая рабочая группа с участием всех заинтересованных сторон по инвентаризации полномочий, для того чтобы понять, каков их объем, насколько они адекватны с точки зрения исполнения их бюджетами регионов и какие финансовые ресурсы в реальности требуются, для того чтобы их исполнить. Понятно, что там сжатые сроки и, конечно, всем бы хотелось получить первый результат к формированию бюджета 2017-2019 годов, потому что это во многом предопределит и объем финансовой помощи из федерального бюджета, и саму структуру доходов, если вдруг возникнет вопрос о перезакреплении каких-то доходных источников из федерального бюджета за бюджетами регионов. Но очевидность этой работы подтверждается всеми результатами всех мероприятий, не только наших, но и Минфин это прекрасно и давно понимает. Жаль, что только мы сейчас начали эту работу.
- Но то, что долги регионов перестали расти, это, наверное, положительно на данном моменте. Но это, наверное, означает, что регионы просто не развиваются, не вкладывают в свое будущее? Инвестиции остановились?
- Инвестиции остановились во многих регионах. Это справедливо. Но это не значит, что они тотально остановились по всей стране. Есть весьма успешные регионы, куда приходят инвесторы, и жизнь в этом смысле не останавливается. В том числе на совещании у президента на Президиуме экономического совета многие регионы выступали и говорили, что инвесторы приходят, и есть заинтересованность в российском рынке, и открываются новые предприятия. И, кстати, приходят и европейцы в том числе.
- Возвращаются.
- Возвращаются, да. И я бы не стала смотреть на эту ситуацию так пессимистично, что вот так прям уж все плохо. Но и не стала бы говорить, что все хорошо, потому что, конечно, есть регионы, у которых едва хватает на то, чтобы обеспечить годовую заработную плату. Это очень серьезный сигнал, и мы неоднократно эту тему с Минфином обсуждали. И здесь мы сходимся в понимании. Вот такими регионами просто надо индивидуально заниматься. Это не ручная работа, а это помощь, которая просто необходима в сегодняшней ситуации. Невозможно на это не реагировать.
- Президиум экономического совета и объединение различных стратегий, различных точек зрения, попыток найти среди них золотую середину, что показал вам как эксперту? Есть ли идеи или мы ходим по кругу?
- В нашей стране идеи есть всегда.
- Жизнеспособные?
- Слава Богу, что у нас они есть и, слава Богу, что мы можем это обсуждать. Жизнеспособны или нет? Конечно, не все жизнеспособны. Понятно, что есть по программам концептуальные противоречия, но обсуждение началось. И это уже позитивный сигнал. Это не значит, что нужно принять какую-то программу, которая предложена, за данность. Задача в другом – пойти в процесс и отсепарировать в этом процессе нужное от ненужного, целесообразное от нецелесообразного и встроить это в том числе в бюджет, потому что какие-то завиральные вещи по поводу каких-то сумасшедших миллиардов или триллионов, которые нужно выделить из Федерального бюджета, ну это просто нереально на сегодняшний день. И, мне кажется, не надо к этому серьезно относиться.
Но, в принципе, обсуждается многое. Обсуждается и проблема трудовых ресурсов, как проблема для страны, по понятным причинам, она обсуждалась всегда. Обсуждается тема пенсионного возраста, теперь уже в привязке к теме трудовых ресурсов. Обсуждаются вопросы, которые связаны с качеством и повышением образования, с качеством институтов госуправления, конкуренции.
- Все как всегда. Но я возьму только одну цифру, которая сейчас многим кажется знаковой. Прогноз по темпам экономического роста. В принципе, авторы всех концепций сходились в том, что 4-4,5% – это вполне достижимый для нас показатель. Учитывая, что темпы мирового экономического развития в районе 3%, получается, что мы можем развиваться, а не догонять все время уходящую глобальную экономику. Вы считаете, это реалистичный прогноз?
- Я думаю, что да, но при определенном условии. Мы, конечно, должны многое поменять в своих взглядах и на отдельные сферы, и на отдельные законодательства, и в том числе на ту сферу, которой мы предметно занимаемся, я имею в виду более эффективное использование ресурсов, и самое главное - правильное выстраивание приоритетов, но и не только в бюджетном секторе, а воздействие на экономику в широком смысле этого слова. Конечно, надо всем засучить рукава и работать.
- А вот здесь начинается все самое сложное и самое интересное. Спасибо большое за это интервью. Желаем успехов!
- Спасибо.
