Банкротство муниципалитета или региона в России - явление маловероятное. В то же время в мировой практике несостоятельность крупных государственных эмитентов встречается достаточно часто. Совместно с журналом "Бюджет" мы решили вспомнить крупнейшие дефолты зарубежных муниципалитетов и регионов, постаравшись в первую очередь обратить внимание на те экономические причины, которые привели к финансовому краху таких крупных заемщиков.
АВТОМОБИЛЬНАЯ СТОЛИЦА США
Пожалуй, наиболее богатый опыт муниципальных банкротств имеется у США, где города обладают большой самостоятельностью, а в самом государстве накоплен колоссальный опыт судебных дел, связанных с несостоятельностью. До 40-х гг. XX века муниципалитет не мог объявить банкротство, это было исключительно прерогативой компаний и частных лиц. Однако в 1934 г. в Акт о банкротстве (Bankruptcy Act) были внесены соответствующие изменения.
Крупнейшим в истории штатов является банкротство Детройта, который был вынужден заявить о необходимости защиты от кредиторов 18 июля 2013 г. На тот момент долг муниципалитета оценивался в $18–20 млрд. Банкротству предшествовал длительный упадок некогда одного из самых успешных американских городов. Считается, что взлет и падение Детройта — это взлет и падение автомобильной промышленности США. Однако к краху города также привели затяжной конфликт на расовой почве и ошибки в градостроительной политике.
Первые автомобильные предприятия начали создаваться в городе еще в 1920-х гг., а к 1950 г. Детройт был настоящим автомобильным центром Америки. В городе разместили производства крупнейшие американские автомобильные корпорации: Ford Motors, General Motors и Chrysler. Только один самый крупный завод корпорации Форда давал работу 90 тыс. американцев.
Бурное развитие автомобильной промышленности вытеснило большинство других производств, и муниципальная экономика стала узкоспециализированной. Зарплата автомобильных рабочих в Детройте была выше, чем в среднем по США. К 1950 г. ВРП на душу населения в городе был самым высоким в Америке, а его население выросло до 1,8 млн человек.
Автомобильные компании активно привлекали в город переселенцев из других регионов и стран. В Детройт приехали сотни тысяч афроамериканцев с юга США, а также иммигранты из Италии, Польши и Венгрии. Большинство вновь прибывших предпочитало не селиться в многоквартирных домах: высокие зарплаты позволяли строить собственное жилье на одну-две семьи. Это привело к образованию огромного по площади пригорода. Расовая сегрегация стала обычным делом: менеджмент и обеспеченные белые жили в основном в центре Детройта, в то время как афроамериканцы заняли окраины. Надписи "Мы хотим видеть только белых арендаторов в нашем районе" часто встречались в центре.
КРИЗИС И БУНТЫ
С 1950-х гг. начинается упадок Детройта. Сначала удар по городу нанесло сокращение численности работников в автомобильной промышленности. В послевоенный период комбинация таких факторов, как повышение производительности труда, автоматизация, консолидация автомобильных предприятий и повышение налогов на отрасль, привела к снижению потребности в сотрудниках. В результате за небольшой период 150 тыс. жителей пригорода Детройта потеряли работу, а общий уровень безработицы в городе подскочил до 10%.
В 1943 г. в городе вспыхнул первый бунт афроамериканцев — 34 человека было убито и 433 пострадало. Волнения продолжались в течение трех дней, навести порядок удалось только благодаря федеральным войскам. Ситуацию усугубила программа перестройки города и возведение сети новых шоссе. Из-за необходимости строить дороги пришлось снести несколько тысяч зданий, преимущественно в бедных пригородах, в том числе церкви, жилые дома, джаз-клубы, семейные кафе. При этом владельцы домов получали уведомления о необходимости переселения за месяц, и городские власти не оказывали им никакого содействия. Многие были вынуждены переселиться в многоквартирные дома.
На этом фоне в 1967 г. вспыхнул очередной бунт, который продлился пять дней — 43 человека были убиты, и 467 ранены. Ущерб оценивался в $80 млн. Протестующие сожгли 412 зданий. После этого Детройт перестал считаться безопасным процветающим городом. Начался сильный отток населения. Автомобильная индустрия продолжала сокращать рабочие места из-за повышения цен на энергоносители и конкуренции со стороны экономичных японских автомобилей. Десятки тысячи домов в Детройте оказались заброшены; стоит напомнить, что до упадка город характеризовала самая большая доля владельцев собственных домов среди небелых американцев.
К 2000-м гг. численность населения города упала до 700 тыс. человек (более чем в два раза), а уровень преступности стал самым высоким среди крупных муниципалитетов США. На фоне сокращения доходов и сохранения расходов на разрушающуюся инфраструктуру ситуация с долгами города систематически ухудшалась.
В июле 2013 г. Детройт был вынужден подать заявление о признании банкротом. Банкротству предшествовали переговоры с пенсионными фондами, кредиторами и профсоюзами, целью которых было уменьшить долговую нагрузку на город посредством реструктуризации, однако они провалились. Пенсионные фонды не позволили кризисному управляющему сократить выплаты пенсионерам, что сделало невозможным уменьшение расходов и реструктуризацию кредитов. Переговоры длились несколько месяцев, но закончились ничем.
В числе указанных в судебных материалах причин банкротства значились снижение численности населения, значительные расходы на пенсионные программы и программы поддержки инвалидов, сохраняющийся с 2008 г. бюджетный дефицит, устаревшие компьютерные системы, использующиеся для администрирования доходов и расходов, коррупция в органах государственной власти. Также было указано, что 47% собственников недвижимости не платят за нее налоги.
Банкротство обошлось Детройту в колоссальную сумму. За обеспечение процедуры город заплатил юридическим фирмам, консультантам и финансовым советникам $23 млн. По другим данным, общая сумма выставленных счетов составляет $177 млн, однако муниципалитет согласен только с частью из них. Ставки по облигациям города в течение нескольких месяцев после объявления банкротства выросли почти в два раза — с 8,39% до 16% годовых.
В декабре 2014 г. Детройт вышел из процедуры несостоятельности. Антикризисный менеджер Кевин Орр (Kevyn D. Orr) заявил, что ему больше не нужно контролировать финансовое состояние города и он может передать всю полноту власти избранным лидерам. Антикризисный план, который включал сокращение пенсионных выплат, списание части стоимости облигаций и даже распродажу коллекции живописи местного музея, позволил снизить долги региона на $9 млрд. Однако СМИ до сих пор гадают, удастся Детройту удержаться на плаву или упадок в городе продолжится, а следовательно, продлятся и финансовые проблемы.
СЛИШКОМ БОЛЬШИЕ ЗАРПЛАТЫ ПОЖАРНЫХ
Бирменгем, центр округа Джефферсон
Вторым после Детройта муниципалитетом-банкротом по размерам долга является округ (иногда переводят как графство) Джефферсон в штате Алабама. Город подал на банкротство в ноябре 2011 г. Его долг составлял $4,2 млрд.В 2012 г. обанкротился город Стоктон в Калифорнии. Он вошел в десятку самых опасных городов Америки, а также в десятку самых неграмотных. Менее 17% его населения закончили школу. Муниципалитет подкосил ипотечный кризис: медианная цена на недвижимость упала в два раза, резко снизив доходы городской казны.
Причиной банкротства еще одного города в Калифорнии, Валлехо, стали слишком высокие зарплаты местных пожарных и полицейских. Они стоили муниципальному бюджету почти 80% доходов. Интересно, что в Валлехо одним из способов финансовой стабилизации стало введение инициативного бюджетирования (Participatory Budgeting).
После Детройта в США долгое время не было банкротств городов, что связано с восстановлением экономики после финансового кризиса и снижением уровня безработицы. Однако в августе 2015 г. о несостоятельности заявил небольшой город в штате Кентукки Хиллвью с населением в 8 тыс. человек. Активы муниципалитета оцениваются в $10 млн при долге в $100 млн. Аналитики в прессе обращали внимание, что во многом на снижение числа банкротств в США повлиял случай Детройта: у города возникли серьезные проблемы, которые отпугивают другие, готовые заявить о несостоятельности муниципалитеты.
Что касается потенциального банкротства штатов, то они, согласно законодательству США, прибегнуть к защите от кредиторов не могут. Однако дискуссии по поводу необходимого признания несостоятельности того или иного штата регулярно появляются в американской прессе. Так, в 2013 г. активно обсуждалось возможное банкротство Иллинойса. За право штатов требовать защиты от кредиторов в связи со своей несостоятельностью, в частности, ратует бывший губернатор Флориды, кандидат в президенты США Джеб Буш. Примечательно, что последние дефолты штатов происходили в XIX веке.
"Штаты не могут быть признаны банкротами, однако в действительности они могут оказаться в ситуации, когда им придется отказаться платить по счетам. Что смогут сделать кредиторы в такой ситуации? Я думаю, Джеб Буш имеет в виду, что нам лучше принять некие правила действий в подобном случае", — говорит директор Института государственного и общественного управления Иллинойского университета профессор Д. Фред Гиертс. По его словам, как таковой институт банкротства штатов в США, в принципе, невозможен, потому что значительная часть полномочий субъектов федерации защищена федеральным правительством. В таком случае, если штат признается банкротом, его долги переходят к Вашингтону.
Муниципалитеты находятся в противоположной ситуации. Анализ поведения кредиторов в случае банкротства городов показывает, что пенсионные фонды, частные инвесторы, финансовые корпорации рассматривают муниципальные образования скорее как отдельные, слабо зависящие от федеральных властей корпорации, допускающие собственные финансовые ошибки. Так, округ Ориндж в штате Калифорния с населением 2,5 млн человек обанкротился в 1994 г., но уже через полгода смог снова выйти на рынок заемного капитала, хоть и с уровнем процентных ставок больше обычного. Ориндж занимал деньги с 1970-х гг., вкладывая средства в муниципальные предприятия, рассчитывая на то, что доход от вложений превысит выплаты по кредитам. Но этого так и не случилось.
К слову, в России ситуация совершенно другая: часто финансовые проблемы не только муниципалитетов, но даже отдельных предприятий приводят к вмешательству даже не региональных, а федеральных властей — вплоть до главы государства.
ОТ АВСТРИЙСКИХ АЛЬП ДО ЛИМПОПО
Провинция Лимпопо
Хотя в США и сложилось старейшее законодательство о несостоятельности муниципалитетов, процедуры банкротства для городов (а в некоторых случаях — и регионов) существуют и в других странах, в том числе в Канаде, Швейцарии, ЮАР, Бразилии, Албании, Румынии, Италии.В некоторых случаях причиной дефолта становится плохая система администрирования финансов. Так, в начале 2012 г. Казначейство ЮАР заявило, что провинция Лимпопо технически является банкротом: в бюджете региона для расчетов с кредиторами не хватало 2,7 млрд южноафриканских рэндов (около $180 млн). Причиной банкротства целой провинции стали недостаточные учет и контроль над государственными тратами. Значительный объем расходов никем не проверялся, и зачастую траты даже не сопровождала необходимая документация. Ситуацию значительно ухудшил высокий уровень коррупции. Так, аудиторы при проверке финансов провинции в одном только департаменте образования не смогли получить документы более чем по 600 государственным контрактам.
Значительное число банкротств муниципалитетов в Европе приходится на Италию. Институт муниципального банкротства был введен в стране в 1989 г. на фоне растущих дефицитов местных бюджетов. С 1989 по 2011 гг. процедурой воспользовалось 448 муниципальных образований. Некоторые города за это время успели объявить о дефолте дважды. Небольшой город Таранто, центр одноименной провинции на юге Италии, ставший банкротом в 2006 г., набрал долгов на 637 млн евро.
Рим
Однако самого крупного ожидаемого банкротства в Италии так и не случилось. Речь идет о потенциальном дефолте Рима, который оказался на грани несостоятельности к 2014 г. На фоне долгового кризиса к началу позапрошлого года дефицит бюджета итальянской столицы превысил 800 млн евро. Основной причиной ухудшения ситуации стало сокращение туристического потока: если в 2007 г. в город приехало 9 млн туристов, то через пять лет эта цифра упала до 8,4 млн. При этом туристы и паломники стали чаще привозить еду с собой и гораздо реже делать заказы в кафе и покупки в магазинах. Значительный ущерб бюджету также наносили безбилетники в общественном транспорте: каждый четвертый пассажир не платил за проезд. Выходом из кризиса для Рима стало получение помощи в 575 млн евро от правительства Италии.Еврозона пока еще не сталкивалась с банкротством регионов. Однако в течение последних нескольких лет на фоне непрекращающегося долгового кризиса в зоне евро все чаще говорят о потенциальном дефолте тех или иных территорий. Так, весной текущего года пресса сообщала, что перед угрозой несостоятельности оказалась австрийская Каринтия в Альпах.
Долг провинции с населением в 550 тыс. к марту 2015 г. составлял 10,2 млрд евро. Причиной финансовых трудностей стало то, что регион предоставлял гарантии местному банку Hypo Alpe Adria Bank по финансовым вложениям. Не последнюю роль в решении давать такие гарантии играли дружеские отношения между банкирами и губернатором Каринтии Йоргом Хайдером (Jorg Haider). В итоге банковские средства были вложены в облигации стран Южной Европы, в первую очередь Греции, и потеряны. Однако дефолта не случилось, так как на помощь пришли власти Австрии.
Как видно из примеров, причинами банкротств регионов и муниципалитетов являются не только экономические процессы в государствах, но и их свобода и самостоятельность в принятии решений. Если центральное правительство готово брать на себя ответственность за провалы на местах и вкладывать деньги, то дефолтов не происходит. Однако должно ли оно это делать, остается предметом дискуссии.
К. В. Овчарук
