Экономика Пуэрто-Рико находится в глубоком кризисе. Более десяти лет рецессии стали причиной роста госдолга до неподъёмного уровня и миграционного оттока в материковые штаты США, что негативно повлияло на жизни тысяч семей и повысило бремя тех, кто остался на острове.
Для разворота этих дестабилизирующих тенденций нужна реструктуризация долга, которая даст необходимую свободу для реализации политики содействия росту экономики. Однако, как считает нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц, предлагаемых сейчас мер совершенно недостаточно.
Долг Пуэрто-Рико будет реструктурирован в рамках закона «О надзоре, управлении и экономической стабильности в Пуэрто-Рико» (сокращённо PROMESA). В соответствии с этим федеральным законом, принятым в 2016 году, был учреждён Наблюдательный совет с полномочиями принятия бюджетных решений для этого острова, имеющего статус американского содружества.
Процесс реструктуризации начался 3 мая, когда Наблюдательный совет подал обращение в федеральный суд. Как отмечает Стиглиц в своей статье на Project Syndicate, многие ключевые решения ещё предстоит принять, в частности, определить общий размер списания долга, а также порядок распределения этого списания среди держателей облигаций различных типов. Данные решения позволят рассчитать, какие именно меры по расширению перспектив экономики Пуэрто-Рико могут быть реализованы и, соответственно, сколько страна сможет выплатить своим кредиторам.
В центре любых попыток урегулировать этот долговой кризис должно быть понимание, что не только реструктуризация долга, проведённая сейчас, повлияет на будущий рост экономики Пуэрто-Рико, но и будущий рост экономики Пуэрто-Рико влияет на расчёты размера необходимой реструктуризации долга сегодня. Однако одобренный Наблюдательным советом, десятилетний бюджетный план на период 2017-2026 годов, который неизбежно ляжет в основу любой дискуссии о реструктуризации долга, по всей видимости, эту взаимосвязь игнорирует.Даже в самом плане признаётся, что его принятие подразумевает наступление ещё одного «потерянного десятилетия» для экономической активности и ослабление долговой устойчивости острова, что будет укреплять кризисное состояние, с которым все стороны хотели бы покончить. К сожалению, представленный Наблюдательным советом прогноз глубокого падения реального ВНП уже сейчас выглядит излишне оптимистичным, потому что он полагается на несколько неправдоподобных и/или спорных допущений.
В бюджетном плане Наблюдательного совета особенно выделяются пять ошибок. Во-первых, бюджетные мультипликаторы (то есть размер будущего падения ВНП на каждый доллар сжатия бюджетных расходов), использованные для прогноза ВНП, рассчитаны исходя из того, что сокращение первичного дефицита бюджета на один доллар соответствует снижению ВНП на $1,34. Эта цифра ближе к наименьшему значению в диапазоне прогнозных бюджетных мультипликаторов, применяемых к странам или регионам, которые находятся в рецессии.
Значение бюджетных мультипликаторов зависит от состояния экономики. Точечная оценка мультипликаторов, связанных с необоронными расходами для регионов и стран в состоянии рецессии, варьируется от 1,09 до 3,5. Но Пуэрто-Рико переживает нестандартную рецессию, поэтому здесь недостаточно (или даже неуместно) использовать в анализе цифры, которые можно было бы ожидать в самом благоприятном сценарии. Более подходящей оценкой последствий бюджетной политики, предполагаемой этим планом, стало бы внимание не к какому-то одному значению, а к нескольким, в рамках различных вероятностных сценариев – от оптимистичного до пессимистичного.
Например, если просто взять мультипликатор 2,0 и сохранить все остальные (нереалистичные) допущения, содержащиеся в этом плане, мы получим прогноз кумулятивного падения реального ВНП на 9,4% в 2018 и 2019 финансовых годах, в то время как в бюджетном плане он оценивается в 7,2%.
Вторая ошибка заключается в том, что прогнозы ВНП в этом плане игнорируют неизбежный обратный эффект, который снижающаяся экономическая активность окажет на доходы бюджета. Сокращение госрасходов, негативно влияя на экономическую активность, приведёт к сокращению налоговой базы. Тем самым, для выполнения целей по сбору доходов правительству придётся делать больше, чем предполагается в плане.
В-третьих, хотя предлагаемые в бюджетном плане меры сжатия расходов толкают экономику ниже рассчитанных Наблюдательных советом базовых оценок ВНП, несколько структурных реформ, призванных в основном повлиять на совокупное рыночное предложение, предположительно должны толкать её вверх. Более того, эти реформы, похоже, являются единственной силой, способной стать мотором (номинального) восстановления экономики, которое, согласно плану, начнётся после 2022 года.
Но всё это просто не убедительно. Экономика Пуэрто-Рико находится в режиме ограниченного спроса, и нет никаких причин рассчитывать на изменение ситуации в обозримом будущем. Это означает, что для восстановления экономики в ближайшее время необходимы активные государственные стимулы, особенно если вспомнить, что любые структурные реформы, снижающие госрасходы (например, размер пенсий), с высокой долей вероятности приведут к эффекту сжатия и в экономике, где уже и так ограничен спрос. Другие меры, например, сворачивание финансирования государственного образования, могут привести к снижению спроса сегодня и совокупного предложения в будущем.
В-четвёртых, сделанные в этом плане предположения по поводу масштабов эмиграции являются в лучшем случае спорным. Численность населения Пуэрто-Рико снизилась с 3,8 млн человек в 2000 году до менее 3,4 млн человек в 2016 году. С 2010 по 2016 годы темпы снижения численности населения превышали 1% в год и достигли уровня 1,8% в 2016 году. Углубление рецессии, прогнозируемое в плане Наблюдательного совета, ещё сильнее сократит перспективы занятости на острове, что вызовет рост миграции на материк.
Несмотря на это, план предполагает сокращение миграционных потоков: в период 2017-2026 годов численность населения будет снижаться лишь на 0,2% в год. На фоне той дестабилизирующей динамики, которую может спровоцировать утверждённый бюджетный план, масштабы эмиграция будет выше, чем в нём предусматривается, а значит, размеры экономики будут сокращаться, и подушевая долговая нагрузка на оставшееся население возрастёт.
Наконец, вместо конкретизации всеобъемлющего предложения о реструктуризации долга, в плане просто называется сумма, которая будет выплачена кредиторам в течение следующего десятилетия. Однако будущую макроэкономическую динамику невозможно оценивать без данных о размерах предстоящего списания долгов. Более того, отсутствие плана реструктуризации повышает неопределённость, а значит, препятствует инвестициям, необходимым для восстановления роста экономики.
Обращение в суд, по сути, с заявлением о банкротстве было разумным шагом. В противном случае Пуэрто-Рико грозили массовые судебные иски, которые могли подорвать работу над реструктуризацией долга и удлинить дорогу к восстановлению экономики. Однако в бюджетном плане надо было перечислить меры, которые нужны для восстановления экономики Пуэрто-Рико, и одновременно представить предложения о реструктуризации, которые обеспечили бы достаточную свободу для того, чтобы такие меры стали реализуемы.
Вместо этого, одобрив бюджетный план на 2017-2026 годы в нынешнем виде, Наблюдательный совет программы PROMESA поставил себя в трудное положение. Если использовать этот план в качестве базы для расчёта размеров списания долга, необходимого Пуэрто-Рико, можно прийти к ошибочному выводу, что экономику Пуэрто-Рико можно восстановить с помощью меньшего списания, чем реально нужно. Если этот план не будет в срочном порядке переписан на основе более убедительных расчётов, экономика Пуэрто-Рико не сможет восстановиться, долг страны так и станет устойчивым, а Наблюдательный совет провалит свою миссию.
